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行政协议的法律适用是一个看似简单而又复杂的法律问题。看似简单之处在于行政协议是个协议，在处理行政协议争议时作为实务工作者可以基于对《民法典》等民事法律规范的理解代入到行政协议的争议中去，事实上这也有《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议解释》）第27条第2款作为依据，然而也有其复杂之处在于行政协议不完全等同于民事合同。以下问题在一定程度上可以表现出行政协议在法律适用方面的复杂之处：对行政协议的赔偿是适用国家赔偿还是民事赔偿？行政协议需要解除时能否既主张基于公共利益的单方解除又主要基于民事法律规范的解除，二者解除是否存在适用顺位的不同？行政协议无效法律依据是否能由《民法典》第153条予以规范为主导，还是以《行政诉讼法》第75条为主导，或是二者协同？这些问题不仅出现在实务办案过程中，也存在学术界的讨论中，许多问题都还未有一个明确的定论。本文笔者专注于以行政协议无效的法律适用为主题，分析最高人民法院案例【（2019）最高法行申2031号】并结合主流学术观点，最终得出笔者的意见。

本文主要回答以下问题：1.认定行政协议无效的法律依据是以民事法律规范判断为主导还是以《行政诉讼法》七十五条的判断为主导，亦或是二者协同？2.能否以行政协议不违反《民法典》第153条的规定，即不违反法律、行政法规的强制性规定而主张有效？【《行政协议解释》第十二条虽然肯定了可以使用民事法律规范判断，但还未解决上述提出的具体问题，这引发实务界及学术界的讨论】

最高人民法院（2019）最高法行申2031号观点总结：

1.确认行政协议无效时应以《行政诉讼法》第七十五关于无效的规定为主导；2.如经过《行政诉讼法》第七十五条确认行政协议无效的，则不能以行政协议不违反《民法典》第153条的规定，即不违反法律、行政法规的强制性规定而主张有效。

本案原告（二审上诉人、再审申请人）广西壮族自治区宾阳县某第四村民小组认为广西壮族自治区宾阳县土地开发整理储备中心与其签订的《集体土地补偿协议书》无效，基于以下四个方面。

一、程序方面。第四村民小组认为宾阳县发改局作出的立项批复（宾发改项字〔2008〕22号）规划占地面积为104.3亩，涉及农用地。2008年11月18日，宾阳县土地储备中心在未获广西壮族自治区人民政府批准且未上报办理农用地转用前，就与街上四组部分村民签订《集体土地补偿协议书》，违反法定征地程序。【这一理由笔者认为需要商榷。单从立法规定来看，《土地管理法》第二十九条、三十条的规定，征收安置补偿协议订立后，县级以上地方人民政府方可提出土地申请，依照《土地管理法》第四十六条办理向上农转建用地的审批，因此并非其所主张的程序】。二、分批审批。宾阳县政府将单个建设项目用地拆分两次上报审批，且征地面积与批文批准地的面积不符，违反了国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》规定的严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批【笔者认为这一理由仍然属于程序上的违法行为，即使存在非法报批情形，实质上是宾阳县政府违法程序报批的问题，将其归于程序问题会更为适合，其中面积数额可以分出列为事实认定不清等合法性问题】。三、主体无资格。与宾阳县土地储备中心签订《集体土地补偿协议书》的街上四组部分村民不是经村民会议或者村民推选产生的群众代表和经办人，不是村民小组长，无权代表街上四组集体签订征地协议、签署被征土地确认书，故所签协议无效。【实质理由是主张签订该补偿协议的主体并非适格的主体，认为补偿协议系非权利主体处分了适格权利主体的权利的协议，故而属于无效的行政协议】。四、无充分补偿。征收街上四组的土地没有按照国家标准足额支付征地补偿和产业用地安置，没有履行对街上四组村民的社会保障义务。【笔者认为如果从《行政诉讼法》中合法性审查来考虑，此项可以归结于行为明显不当，原因在于行政机关在作出结果时应当按照法律规定基于充分补偿，然而最终的结果却补偿数额远少于法定标准，属于结果的不适当，即明显不当。这是一种理解，还有一种理解是基于行政协议的协议性，从民事角度看待这一问题】（考虑到本案结果系法院驳回了上述原告（再审申请人）的再审申请及文章篇幅，故未保留被告答辩理由）

最高人民法院论述及逻辑拆解：

首先，依据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”确定涉案补偿协议属于行政协议【如果发生在当下，笔者认为应当结合《行政协议解释》第一条的规定，来认定涉案协议属于行政协议会更为完整】。

其次，引用《行政诉讼法》第七十五条规定来作为行政协议无效的法律依据。即“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。（基于该法律，最高人民法院作出如下几点分析）

第一，从协议签订的主体看，宾阳县土地储备中心虽然不具有独立的行政主体资格，但其作为宾阳县政府征收集体土地的具体实施主体，受宾阳县政府委托与街上四组签订《集体土地补偿协议书》，应视为宾阳县政府实施的行政行为，法律后果应由宾阳县政府承担，因此，宾阳县土地储备中心代表宾阳县政府签订涉案征地补偿协议的行为，没有违反《土地管理法》第四十六条第一款的规定，并无不当。【即并非《行政诉讼法》第七十五条规定行政协议无效中的“主体无资格”】

第二，从协议签订的程序看，虽然在广西壮族自治区人民政府批准征收涉案土地前，宾阳县土地储备中心与街上四组签订了《集体土地补偿协议书》，但是，宾阳县政府所属的南宁市系全国第二批征地制度改革试点城市之一，宾阳县政府根据国土资源部（国土资厅函〔2003〕203号）《关于<南宁市征地制度改革试点方案>的复函》中同意“征地报批与征地协商同时展开”的规定，在报请广西壮族自治区政府批准征收涉案项目用地的同时，与街上四组村民开展征地协商的相关工作并签订征地补偿协议，并不属于重大且明显违法的情形。【程序方面：最高人民法院认为该县属于国家部委专门作出特殊改革试点的县，同意“征地报批与征地协商同时展开”从而认定协议并非重大且明显违法。笔者认为这一理由针对本县可以适用，但如涉及到其他县则会存在实体依据的缺失问题，笔者上文论述的农用地转审批程序也是另一个角度回答这类改革试点实体依据缺少的一种观点】

第三，已完成履行。从涉案《集体土地补偿协议书》的履行情况看，原审查明，涉案集体土地的征地补偿费、安置补助费已于2008年12月25日足额存入街上四组村民代表指定的银行帐户，协议约定的内容已经实际履行，现街上四组要求确认被诉征地补偿协议无效。最高人民法院进一步指出，人民法院审理行政协议案件，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依据法律法规、参照规章，全面审查被诉行政协议行为的合法性，不是审理合同纠纷案件，不能按照《中华人民共和国合同法》的规定，以行政协议不违反法律、行政法规的强制性规定为由，认定行政协议行为合法有效，即指明了本文所提问题的司法裁判观点，其通过《行政诉讼法》第七十五条作为依据来判断行政协议的无效问题，而未援引民事法律规范来判断行政协议无效，且认定不得以行政协议不违反法律、行政法规的强制性规定来确认行政协议有效。

以上是最高人民法院一则案例的观点，代表着司法实务裁判的倾向性，即司法层面法院倾向于以《行政诉讼法》第七十五条作为判断行政协议无效的主导法律。但是学界有不同的观点，比如复旦大学行政协议专家学者严益州博士就认为在判断行政协议无效是不应当以《行政诉讼法》第七十五条作为主导依据，应当充分吸收民事法律规范来判断行政协议的无效，形成公私协同。这一观点与本案最高人民法院的观点就有出入。中南财经政法大学教授张青波在讨论行政协议法律适用时也积极主张当通过体系解释等方式解释《行政协议解释》相关条文来重视民事法律规范对行政争议的处理。最高人民法院行政庭副庭长梁凤云也主张确保国家利益、社会公共利益和私人合法权益的平衡，尊重双方的意思，以《行政协议解释》第十二条第二款为通道采用民事法律规范的条文确认行政协议无效。

笔者在上文已对最高人民法院的案件论述进行拆解并提出个人观点且引用了些许代表学者的不同观点，面对最高人民法院为代表的司法实务观点认为应当以公法为主导来判断行政协议的无效，而学界正有学者主张以私法为主导来判断行政协议无效或采取协同的观点。笔者认为应当支持私法规范与公法规范协同判定行政协议的无效。可以从行政争议的实质性解决、招商引资的大背景及行政协议性质为核心理由，通过《行政协议》第十二条第二款为私法适用通道，建立公法与私法协同判断行政协议无效的法律适用规则。行政协议性质方面，其除了行政性兼具协议性，行政协议是政府诚实信用原则的体现，确认行政协议无效时除了基于传统《行政诉讼法》等法律外，应重视民事法律规范作为判断无效的法律依据，尊重协议双方的约定，这也是尊重订立方人格、给予投资者信心的体现，也能充分保障协议订立方投资者的合法权益，实质性解决行政争议。实际上这也会给予行政机关更多的招商机会，优化投资环境，实现经济增长。

供稿：吕志杰